Obstarala mestská časť Rača územný plán zóny Krasňany naozaj nezákonne?
Mýliť sa je ľudské, to
vie snáď každý. Ľudia sa mýlia každú chvíľu. Niektoré omyly sú iba drobnosti,
iné sú väčšie či vážnejšie, hlavne pre možné i skutočné dôsledky.
Sloboda je bezcenná, ak
neznamená slobodu mýliť sa. (Mahátmá Gándhí)
Článok
je o zlučiteľnosti tejto významnej idey s aplikáciou zákonov.
Občiansky
portál račan.sk uverejnil článok Prokurátor dal STOP Územnému plánu zóny Krasňany.
Obsah nadväzuje na upovedomenie o spôsobe vybavenia podnetov k dvom uzneseniam
Miestneho zastupiteľstva (MiZ) Mestskej časti Bratislava-Rača, ktoré
bezprostredne súvisia s obstarávaním Územného plánu zóny (ÚP-Z) Krasňany.
Článok naznačuje, že prokuratúra zastavila obstarávanie ÚP-Z. K tomu len toľko,
že prokuratúra nemá takú pôsobnosť. Potvrdzujú to prílohy k článku, v ktorých
sa uvádza:
„Na
základe ... povinnosti prokuratúry ... podávam MČ Bratislava-Rača protest
prokurátora a navrhujem v celom
rozsahu zrušiť uznesenie ...“.
Kto navrhuje zrušiť,
ten nerozhodol – nezrušil.
Dôvod,
pre ktorý majú byť nezákonné uznesenia MiZ a celé obstarávanie od počiatku,
považujem za natoľko zaujímavý, že som sa rozhodol pre akademickú polemiku k
obstarávaniu ÚP-Z bez ohľadu na fakty viažuce sa na konkrétne uznesenia MiZ.
Skôr
ako budem pokračovať, považujem za dôležité uviesť, že plne chápem výhrady voči
obsahu ÚP-Z a nezastávam sa návrhu
riešenia organizácie územia s možnými hrozbami a dôsledkami na
kvalitu života. Podobne ako podnety a protesty prokurátora, sústredím sa na procesnú stránku.
Prokurátor
dospel k záveru, že prijatím uznesení bol porušený § 12 ods. 1 písm.
a) v spojení s § 11 ods. 6 stavebného zákona (SZ) a všeobecne
záväzné nariadenie (VZN) hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy (HM SR
BA) č. 4/2007 v znení zmien a doplnkov (ZaD), prílohy č. 1, kapitoly
2.2.5, bod 3.
Na
preukázanie správnosti svojho záveru uvádza čiastkové úvahy, ktoré vnímam ako
minimálne sporné, a argumentuje gramatickým rozborom, ktorý neuviedol. Snaží sa
vyvolať dojem, že metodické usmernenie ministerstva je relevantné a obsahuje
právny názor a že stanovisko HM SR BA, ktoré ignoruje VZN HM SR BA, je to, čo
sa má využívať pri aplikácii SZ. Polemika je rozsiahly text, preto je skrytý. Záujemcom
sa zobrazí po kliknutí na
.
Prokurátor
postupne cituje viaceré zákonné úpravy a úpravy na základe zákona, ktoré vníma
ako relevantné pre posúdenie zákonnosti obstarávania ÚP-Z mestskou časťou
Bratislavy. Medzi nimi aj § 11 ods. 5 písm. o) zákona o HM SR BA, ktorý
upravuje pôsobnosť mestského zastupiteľstva HM SR BA uznášať sa v rozsahu
vymedzenom štatútom na veciach podľa § 6a ods. 2 a § 7b ods. 2.
Neuvádza (však) ani len odkaz na ustanovenie s úpravou vymedzujúcou rozsah
pôsobnosti mestského zastupiteľstva vo vzťahu k ÚP-Z, ktorý obstaráva(la)
mestská časť, v rámci príslušného Čl. 7 Štatútu HM SR BA.
Považujem
to za významné, lebo pod všetkými citovanými úpravami uvádza:
„Týmito
ustanoveniami sa miestne zastupiteľstvo Mestskej časti Bratislava-Rača dôsledne
neriadilo.“
Prokurátor
neuvádza explicitne, čím sa neriadilo miestne zastupiteľstvo, napr.
z úprav podľa § 4 ods. 1 a ods. 3 písm. j) zákona o obecnom
zriadení, § 7a ods. 2 písm. b) zákona HM SR BA alebo § 19a SZ či čl.
42 písm. d) Štatútu HM SR BA, teda čo malo spôsobiť nedôslednosť. Z textu
možno odvodiť, že za rozhodujúce považuje zákonné úpravy – § 11 ods. 6 a § 12
ods. 1 písm. a) SZ a možno aj úpravu na základe zákona – čl. 42 písm. d)
Štatútu HM SR BA. Preto považujem za správne uviesť ich citáciu a pridať
vnímanie.
Podľa
§ 11 ods. 6 SZ, územný plán obce ustanovuje, pre ktoré časti obce
treba obstarať a schváliť územný plán zóny.
Uvedenú úpravu vnímam ako návod / pokyn pre obstarávateľa,
spracovateľa, posudzovateľa i schvaľovateľa ÚP obce s významom „ÚP
obce, ktorá má viac ako 2000 obyvateľov a časti vyžadujúce podrobnú
reguláciu, odlišnú od iných častí jej územia, má určiť také zóny“. Uvedenú
úpravu nevnímam tak, že ÚP obce bez ustanovenia jej častí, pre ktoré treba
obstarať a schváliť ÚP-Z, nie je ÚP obce v súlade so SZ.
Podľa § 12 ods. 1 písm.
a) SZ, územný plán zóny
sa spracúva pre časť obce, ak schválený územný plán obce ustanovuje obstarať
územný plán zóny pre vymedzenú časť obce.
Prokurátor túto úpravu
interpretuje ako „definíciu“ prípustnosti, a to tak, že ak v ÚP obce
nie je uvedená konkrétna časť jej územia obce určená názvom lokality, malo by
byť zakázané (nezákonné až protiústavné) obstarávať ÚP-Z.
Treba pripustiť, že
zákaz nemusí byť formulovaný doslovne v podobe „zakazuje sa“, „je zakázané“,
ale postačí, ak nepochybne vyplýva z litery a ducha právnej úpravy.
Literu i ducha vnímam úplne odlišne ako prokurátor aj iní, na názory
ktorých sa odvoláva. Vedel by som si predstaviť, že vylúčenie „svojvoľného“
obstarávania ÚP-Z by sa dalo odvodiť od litery, ak by bolo ako „dôvetok“ v § 12
ods. 1 SZ za písm. b) napr. v tvare „v iných prípadoch sa nespracúva
územný plán zóny“.
Úpravu v § 12 ods.
1 v písm. a) SZ vnímam ako upozornenie, „zdvihnutie varovného prsta“ vo
význame: „ak schválený ÚP obce ustanovuje obstarať ÚP-Z pre vymedzenú časť
obce, je to preto, aby projekty a rozhodnutia stavebných úradov mohli vychádzať
z čo najkvalitnejších a najpodrobnejších podkladov“. Vnímanie odvodzujem
od mnohoročnej
praxe, ktorá potvrdila, že existencia (obstaranie a schválenie)
ustanoveného ÚP-Z nie je nevyhnutná. Ako príklad môže slúžiť územie mestskej
časti Karlova Ves, kde cca 12 rokov od účinnosti ÚP HM SR BA, 2007 nie je ani
jeden ÚP-Z z pôvodne ustanovenej potreby a obstarávajú sa 3 zo 6.
Vetná skladba právnych
úprav je dôsledkom roky uplatňovaných legislatívnych pravidiel
a zvyklostí. Medzi inými, aj zvyklosti nevyužívať gramatický rozkazovací
spôsob, ale oznamovacím spôsobom (sa spracuje, rozhodnutie sa oznamuje, sa
určuje) vyjadriť povinnosť a využiť spoločnú uvádzaciu vetu pre rozdielne javy
/ skutočnosti vyjadrené v podrobnejšom členení daného ustanovenia, ktoré
majú vyvolať rovnaký účinok.
Podľa
čl. 42 písm. d) Štatútu HM SR BA, mestská
časť podľa osobitného predpisu obstaráva a schvaľuje po dohode s Bratislavou územnoplánovaciu dokumentáciu zón
a jej záväzné časti vyhlasuje nariadením mestskej časti.
Tzv.
podzákonná norma nemôže mať prednosť pred zákonom a súlad so zákonom, na
základe ktorého sa vydáva, sa považuje za nevyhnutný predpoklad
aplikovateľnosti podzákonnej normy. V rámci aktov riadenia sa dlhodobo
aplikuje zásada nulity podzákonnej normy v časti, ktorá nie je v súlade so
všeobecne záväznými právnymi predpismi, osobitne pri nesúlade so zákonom, na
základe ktorého bola vydaná.
Prokurátor
cituje § 7a ods. 2 písm. j) zákona o hlavnom meste SR, podľa ktorého,
mestskej
časti je vyhradené zabezpečovať
územnoplánovacie funkcie, urbanistický rozvoj mestskej časti a reguláciu
funkcií v území v nadväznosti
na celomestské územnoplánovacie regulatívy, najmä obstarávať urbanistické štúdie a obstarávať a schvaľovať územné plány zón.
Pre
prehľadnosť a zrozumiteľnosť v upravenej vetnej skladbe:
Mestskej časti je vyhradené najmä ... obstarávať a
schvaľovať územné plány zón a (aj tým) zabezpečovať
územnoplánovacie funkcie, urbanistický rozvoj mestskej časti a reguláciu
funkcií v území v nadväznosti
na celomestské územnoplánovacie regulatívy,
Pozornému
čitateľovi neunikol dôležitý rozdiel. Zákon o HM SR BA pôsobnosť mestskej
časti upravuje ako vyhradenú bez
požiadavky dohody s HM. Podľa mňa, v súlade so SZ, ktorého úpravy
v oblasti územného plánovania zaručujú aj HM SR BA všetky práva nevyhnutné
na ochranu jeho oprávnených záujmov.
Uplatňovanie
zákonom vyhradenej pôsobnosti z procesného hľadiska neviem vnímať ako
podmienené dohodou (súhlasom), v tomto prípade so začatím obstarávania
ÚP-Z. Rovnako, časť znenia záväznej časti ÚP HM SR BA, ktorým sa ustanovuje obstarať ÚP-Z pre vymedzenú časť obce v súlade s § 12 ods. 1 písm. a) SZ, nevnímam ako
dohodu. Vnímam to ako upozornenie, varovanie pred rizikom dôsledkov málo
podrobnej regulácie podľa záväznej časti ÚP obce.
Výlučne
na účely polemiky si skúsme predstaviť, že dlhodobo platný ÚP HM SR BA
ustanovuje potrebu spracovať ÚP-Z pre takú časť HM, s ktorou nesúhlasí
vedenie BA aktuálne v istom čase. Ak nedá súhlas, nevznikne dohoda
s mestskou časťou, ktorá podľa Čl. 42 písm. d) Štatútu HM SR BA má byť
podmienkou legálneho obstarania ÚP-Z.
Oveľa
vážnejší konflikt Čl. 42 písm. d) Štatútu HM SR BA so zákonom, osobitne so zdravým
rozumom, podľa mňa, predstavuje potreba dohody mestskej časti s HM SR BA
pre schvaľovanie ÚP-Z (mestská časť podľa osobitného predpisu obstaráva a schvaľuje po dohode s Bratislavou územnoplánovaciu
dokumentáciu zón).
Opäť,
výlučne na účely polemiky si skúsme predstaviť, že vedenie Bratislavy aktuálne
v istom čase sa nechce dohodnúť s mestskou časťou, lebo nesúhlasí
s tým, čo „sa vystrájalo“ počas predchádzajúceho vedenia a s čím
súhlasilo počas prípravných prác či vo verejnom prerokovaní návrhu ÚP-Z. Podľa
inkriminovaného článku a odseku Štatútu HM SR BA by mestská časť bola
pri plnení povinnosti v zmysle § 7a ods. 1 písm. b) zákona
o HM SR BA závislá od vôle iného subjektu a MiZ by bolo obmedzené vo
svojom práve uznášať sa na VZN s platnosťou pre mestskú časť ako
vyhradenej pôsobnosti v zmysle § 15 ods. 2 písm. a) zákona o HM
SR BA a schvaľovať ÚP-Z, ktoré obstaráva mestská časť ako vyhradenej pôsobnosti
v zmysle § 11 ods. 5 písm. o) zákona o HM SR BA v spojení s čl.
18 ods. 4 písm. o) Štatútu HM SR BA.
Ako
to už býva, čaro nechceného sa ukáže vtedy, keď je to pre jedných veľmi
nepríjemné, ale pre poriadok najvyšší čas. V zmysle § 27 SZ,
obstarávateľom ÚP-Z je ten orgán územného plánovania (subjekt práva), ktorého
neoddeliteľnou súčasťou je (jeho) orgán so zverenou pôsobnosťou schváliť
ÚP-Z.
Čl.
42 písm. d) Štatútu HM SR BA je v rozpore nielen so zákonom o HM SR
BA, ale aj s čl. 18 ods. 4 písm. o) toho istého štatútu. Odvolávanie sa na
právnu úpravu, ktorá vykazuje také nedostatky, vnímam ako vážny omyl. Podľa
mňa, výrazne mimo rámca slobody mýliť sa, ako ho šíril Mahátmá Gándhí.
Ak
sa vyskytne vážny omyl, zväčša nie osamote. Preukázanie vyžaduje opustiť pôdu
akademickej polemiky.
Prokurátor
na str. 3 a 4 cituje tri záverečné vety (v proteste ako posledná veta) z
kapitoly 2.2.5 ÚP HM SR, ako ich uvádza príloha č. 1 k VZN HM SR BA č. 4/2007 v
znení VZN č. 17/2011, VZN č. 5/2014 a VZN č. 10/2014 všetky HM SR BA. Na účely
tohto článku postačí citovať naozaj poslednú vetu:
„Pre
ostatné územie mesta je možné
spracovať ÚPN-Z podľa potreby mesta a jednotlivých mestských častí.“
Neviem
ako iní, „je možné“ vnímam ako pripustenie, privolenie, udelenie súhlasu. Hoci
danú vetu vnímam ako „bianco“ šek, neviem ju vnímať ako vyjadrenie
neprípustnosti, zákazu obstarávať ÚP-Z pre územie, ktoré nie je medzi
vymenovanými v kapitole 2.2.5 záväznej časti ÚP HM SR BA, 2007 v znení ZaD.
Bezprostredne
pod citovanou poslednou vetou danej kapitoly prokurátor uviedol rozhodujúce
obvinenie:
„Týmito
ustanoveniami sa miestne zastupiteľstvo Mestskej časti Bratislava-Rača dôsledne
neriadilo.“.
Ak
sa má hovoriť o nedôslednosti, treba ju správne identifikovať, presne popísať
jej podobu a rozsah a nájsť správneho adresáta. Ak panuje presvedčenie, že
miestne zastupiteľstvo MČ Rača sa dôsledne neriadilo ustanoveniami zákonov, keď
súhlasilo s pokračovaním obstarávania ÚP-Z Krasňany, hoci ÚP HM SR BA takú časť
územia mesta neuvádza, potom nezostáva iné ako rovnaký názor uplatniť voči mestskému
zastupiteľstvu HM SR BA, ktoré svojím uznesením schválilo VZN s prílohou, ktorá
odporuje vraj zákonu, a tiež voči Okresnému úradu Bratislava, ktorý v zmysle § 25
SZ poskytol súhlasné stanovisko k zákonnosti obstarávania ZaD, ako aj
zákonnosti návrhu VZN HM SR BA.
Určite
sa nemožno uspokojiť s vyslovením domnienky, že poslednú vetu kapitoly 2.2.5 ÚP
HM SR BA „je potrebné vykladať len ako proklamáciu všeobecného oprávnenia
mestských častí na obstarávanie územných plánov zón v zmysle stavebného zákona
a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov, ktorá však sama o sebe
neoprávňuje jednotlivé mestské časti, aby si obstarali územné plány nad rozsah
vymedzených častí území v územnom pláne hlavného mesta v rozpore s ustanovením
§ 12 ods. 1 písm. a) stavebného zákona“´, od ktorej prokurátor odvodil
svoj záver o porušení ustanovení SZ.
Určite,
ak sa má dospieť k záveru, ktorý uvádza prokurátor, je nevyhnutné poslednú
vetu vykladať zhodne s prokurátorovým „výkladom“. Otázne je, ako „vykladať“
vôľu MsZ HM SR BA, ak sa chce dospieť k záveru v súlade
s právnym poriadkom SR.
Najdôležitejšou
právnou normou je Ústava SR. Podľa čl. 2 ods. 3, každý
môže konať, čo nie je zákonom zakázané, a nikoho nemožno nútiť, aby konal
niečo, čo zákon neukladá.
Na
podporu svojho právneho názoru založeného na domnienke prokurátor sa odvoláva
na metodické pokyny MDaV SR k obstarávaniu ÚP-Z, pričom v ďalšom texte
názor ministerstva označuje za právny názor. K tomu si dovolím uviesť, že
právne názory (správnych orgánov vrátane ústredných orgánov štátnej správy) sa
vyjadrujú odôvodneniami individuálnych (správnych) aktov. Nie formou
metodických usmernení. V tých sa uplatňujú odborné názory, ktoré nie sú
právne záväzné, teda ani vynútiteľné. Vyplýva to aj z litery a ducha § 2
zák. č. 608/2003 Z. z. o štátnej správe pre územné plánovanie, stavebný poriadok a bývanie ... v
znení neskorších predpisov. Metodické usmernenia nemajú fázu pripomienkovania
ako návrhy všeobecne záväzných právnych predpisov. Nie je upravená ani len
teoretická metodológia postupu ich preskúmavania a prípadnej opravy chýb,
doplnenia, náhrady či zrušenia. Preto niet divu, že metodické usmernenia
nepatria medzi pramene práva.
Prokurátor
sa odvoláva na uznesenie Krajského súdu Bratislava (KS BA) sp. zn. 2S 35/18,
ktorým zrušil uznesenie MiZ Petržalka, ktorým poverilo prednostu obstarávaním
ÚP-Z Einsteinova a ÚP-Z Sad Janka Kráľa. Podľa citovaného textu, dôvody sú
zhodné ako uvádza prokurátor vo svojom závere.
K uzneseniu,
ktorým sa poveruje obstarávaním ÚP-Z, stručne. Zo zákona nevyplýva, že orgán
územného plánovania (exekutívna časť územnej samosprávy) potrebuje súhlas
schvaľujúceho orgánu na začatie obstarávania ÚP-Z, ani prípadnej
aktualizácie. Vyžaduje schválenie financovania (rozpočet).
Prokurátor
sa odvoláva na gramatický výklad ustanovenia § 11 ods. 6 SZ,
podľa ktorého, s odvolaním sa na rozhodnutie KS BA sp. zn. 2S 35/18, má
byť jednoznačný iba jeden záver. Nech mi aj nie je odpustené, ale potom mňa
(na)učili inú slovenčinu. „Treba“ vnímam zásadne v úplne inom význame ako „pripúšťa
sa“, ako nepriame vyjadrenie „iné sa zakazuje“.
Pri
všetkej úcte k prokurátorom, sudcom i ministerským úradníkom,
považujem za správne pripomenúť úvodné vety:
„Mýliť sa je ľudské, to
vie snáď každý. Ľudia sa mýlia každú chvíľu. Niektoré omyly sú iba drobnosti,
iné sú väčšie či vážnejšie, hlavne pre možné i skutočné dôsledky.“.
Čo
som čítal v upovedomení o spôsobe vybavenia podnetu – UZN
507/23/10/18/P ma naplnilo presvedčením o zbytočných omyloch pri
interpretácii SZ v záležitosti prípustnosti obstarávať ÚP-Z pre časti
územia obce, ktoré nie sú ustanovené (vymenované) v záväznej časti ÚP
obce, v tomto prípade HM SR BA, 2007 v znení ZaD.
Prokurátor
argumentuje stanoviskom HM SR BA zo dňa 7.11.2016 k obstarávaniu ÚP-Z Sad
Janka Kráľa, ktoré taktiež vyjadruje názor, že ÚP-Z možno obstarávať iba pre
časť územia, ktorá je menovite ustanovená v záväznej časti ÚP HM SR BA.
Názor exekutívy odporuje vôli MsZ (orgán legislatívy) HM SR BA ako je vyjadrená
vo VZN č. 4/2007 v znení VZN č. 12/2008, VZN č. 17/2011, VZN č. 5/2014 a VZN
č. 10/2014, ktorým bola vyhlásená záväzná časť ÚP HM SR BA, 2007, v znení
ZaD a ktoré nadobudlo účinnosť 10. novembra 2014. Takú aplikáciu VZN
vnímam ako pohŕdanie základnými princípmi a ignorovanie záväznej deľby
pôsobností.
Ak
som „zablúdil“ do Karlovej Vsi pri inom aspekte, tak pri tomto považujem za
dôležité uviesť, že od 9.7.2015 máme schválený ÚP-Z Majerníkova – severná časť
vrátane VZN č. 5/2015. Kto nájde v záväznej časti ÚP HM SR BA, 2007, v znení
ZaD, tak určenú časť územia HM SR BA, pre ktoré treba spracovať ÚP-Z, má
mimoriadny dar.
Moje vnímanie zhrniem
do troch viet.
Nič z toho, čo sa uvádza v oboznámení o vybavení podnetov nevyvoláva vo mne
uspokojenie a presvedčenie o súlade s právnym poriadkom. Ak sa má takto
aplikovať SZ, bude lepšie, aby MsZ HM SR BA urýchlene prijalo ZaD, v ktorých
ustanoví (vymenuje) každú časť (lokalitu) na území HM, pre ktorú treba ÚP-Z.
Bolo by to v súlade s pretrvávajúcim trendom môcť maximálne pružne
reagovať na záujmy komunít, ktoré sa vytvárajú na princípe občianskeho
aktivizmu.
MiZ
Rača stojí pred zjavnou dilemou. Ukončené fázy obstarávania ÚP-Z neanuluje, ak
vyhovie protestom, ani ak nevyhovie, lebo ich neanuluje ani prípadný verdikt
súdu. Ak vyhovie, anuluje účinok iniciatívy verejnosti, a možno nadlho
pochová podobné ako bola tá, čo vyvolala aj napadnuté akty MiZ. Ak uverí, že
nemožno obstarávať ÚP-Z, ktoré nie sú ustanovené v záväznej časti ÚP HM SR
BA, a vyhovie protestom, tak developeri budú mať takmer voľné pole
pôsobnosti a budú môcť napodobňovať svoje predchádzajúce „obsadzovanie“ územia.
Možno niekoľko vlastníkov pozemkov, garáží či iných stavbičiek pár rokov
zachová vlastníctvo, ale len ťažko vedieť, či získa aj pokojný spánok
a akú cenu by zaň zaplatili zvyšní Račania.
Podľa
mňa, regulatívy ÚP HM SR BA, 2007, v znení ZaD predstavujú hrozbu pre celú
račiansku verejnosť. Ich zmena je možná, ale vyžaduje ďalšie ZaD, ktoré aj
s ohľadom na rôzne názory prezentované pred zmenou vedenia HM sú asi
nereálne. Nový ÚP HM SR BA je tiež na veľmi vzdialenom horizonte.
Z praktického
hľadiska sa javí racionálne, aby sa časti pracovnej verzie návrhu, ktoré
vyvolávajú najvážnejšie kontroverzné reakcie, po dohode „bojujúcich strán“,
vypustili z návrhu ÚP-Z, ľudovo povedané „odložili na neskoršie“. Nová
exekutíva má k dispozícii všetky nástroje a dosť času na preskúmanie
zhody pracovnej verzie návrhu so zadaním, úpravu a až potom predložiť
návrh ÚP-Z na verejné prerokovanie.
Riziko,
že prokuratúra podá súdnu žalobu a súd vyhovie, neznamená, že sa Rača nemá
zaoberať potrebou podrobnejšej regulácie. Ak MiZ vyhovie protestom prokurátora,
nepriamo oznámi, že na taký účel sa nemajú / nemôžu použiť verejné zdroje,
s ktorými disponuje mestská časť, pokiaľ sa nezmení záväzná časť ÚP HM SR
BA, názory niektorých štátnych orgánov alebo zákony.
Vladimír Dulla
autor sa dlhodobo venuje aplikácii
stavebného zákona
Súvisiaci článok:
0 komentárov:
Zverejnenie komentára