Kapitola Vedieť rozdeliť kompetencie
Pracovná
skupina Mesto a mestské časti v nej uvádza neočakávané a veľmi (od)vážne
tvrdenia. Na jednej strane by som očakával, že sa to prejaví v podobe aspoň
jedného opatrenia na 4 najbližšie roky, napr. v časti programu Fungovanie
Bratislavy po voľbách 2018, na druhej strane som rád, že nie som svedkom
nejakého planého či dokonca nezmyselného sľubu.
Podľa skupiny:
„...
povedomie o samospráve je stále nedostatočné. Pre Bratislavu to platí
dvojnásobne.“
„Príčinou
chýbajúcich vedomostí obyvateľov o samospráve môže byť jej nedostatočný
priestor vo všeobecnom vzdelávaní, ale aj v komunikácii verejnej správy
smerom k verejnosti. Bratislava je navyše jedným z dvoch miest na
Slovensku, ktorých územná samospráva má dva stupne. Podrobnejšie sa však
o špecifikách dvojstupňovej miestnej samosprávy nedočítate ani
v školských učebniciach, ani na stránkach samotnej Bratislavy alebo jej
mestských častí. V dôsledku tohto nedostatočného úsilia mesta, jeho
mestských častí a inštitúcií Bratislave jej obyvatelia nerozumejú
dostatočne.“
Začnem od konca. „Bratislave jej obyvatelia
nerozumejú dostatočne" je
pekné vzletné vyjadrenie, ale podľa mňa, chýba mu "špecifikácia".
Nerozumejú Bratislave v zmysle nerozumejú tomu, čo stvárajú mnohí z jej
občanov, alebo v zmysle nerozumejú tomu, čo sa nazýva rozvoj, alebo nerozumejú
rozhodnutiam volených zástupcov? Ak je to v zmysle, že nerozumejú tomu, čo sa
označuje súhrnným pojmom územná samospráva, je to dôsledok ich mnohoročného
nezáujmu. Každý sa môže dozvedieť, stačí chcieť.
Väčšina obyvateľov nerozumie dostatočne
ani tomu, čo je predmetom všeobecného vzdelávania, pomerne veľkého a
mnohoročného úsilia učiteľskej obce. Netreba hneď zabŕdnuť do gramatiky,
matematiky či systematiky iného z prírodovedných predmetov, postačí čítanie s
porozumením. Časť textu skupiny je toho dôkazom. Na stránkach mestské časti
dostatočne zrozumiteľne informujú o tom, čo je v ich pôsobnosti, ako to možno
vybaviť, ponúkajú formuláre a kontakty na zamestnancov. Aj na stránke mesta sú
informácie špecifikované. Iná záležitosť je ich prehľadnosť a ľahkosť
orientácie.
Veľmi zvláštne pôsobí tvrdenie o
školských učebniciach. Skupina píše akoby mala k dispozícii podrobný prieskum
obsahu školských učebníc a inej literatúry, ktorá plní jej funkcie. Chce
navodiť dojem, že podrobné popísanie rozdielov 2-stupňovej samosprávy oproti
1-stupňovej zaručí dostatočné porozumenie? Naivita by asi nemala inú ideu.
Úplne podrobne popísané špecifiká jazyka slovenského oproti iným, denné
používanie a výsledok - kopa chýb.
Ak na internete možno vyhľadať informácie
o diplomových a habilitačných prácach, ktoré rozpracúvajú špecifiká aj
2-stupňovej samosprávy, tak školy / učitelia v Bratislave majú možnosť využiť
ich obsah.
Skupina pokračuje časťou 1.2
„Preto
chceme, aby Bratislava bola mestom ... Medzi iným aj mestom, ktoré vytvára podmienky pre kompaktný
rozvoj územia, ktoré buduje svoj ... rozvoj v prospech všetkých
či ktoré je rešpektované ostatnými
úrovňami správy vecí verejných.“
Ak som nič neprehliadol v úvode, príčinou
chcenia by malo byť predtým spomenuté nedostatočné porozumenie. Snažil som si
predstaviť ako zmena na dostatočné porozumenie prispeje k vytváraniu podmienok
pre kompaktný rozvoj územia či rešpektovaniu ostatnými úrovňami verejnej
správy, ale nepodarilo sa.
Rozvoj v prospech všetkých. Aj ma
premklo, keď som si uvedomil, kde som sa stretol po prvý raz v živote s
podobným heslom a do čoho vyústil „prospech pre všetkých“. Netvrdím, že je
dôvod na obavy z návratu, len citlivo vnímam oživovanie tézy: čo je dobré pre
všetkých, vieme najlepšie.
Dávno je známe a píšu to aj školských
učebniciach. Je vylúčené, aby sa rozvoj (u)dial v prospech všetkých. Ak by sa
(po)daril v prospech 80 %, bol by to zázrak - ekologický, ekonomický,
hospodársky i sociálny.
Ak skupina píše: „chceme, aby Bratislava
bola mestom, ktoré je rešpektované ostatnými úrovňami správy vecí verejných“,
tak mala uviesť úroveň, ktorá nerešpektuje Bratislavu. Takto to vyznieva, že
všetky ostatné úrovne vrátane mestských častí nerešpektujú Bratislavu.
Podľa skupiny:
„Bratislava
má byť príkladom funkčného spoločenstva a inštitúcií pre domáce aj
zahraničné samosprávy.“
Nič proti snom či túžbam, ale odkiaľ pramení presvedčenie „má byť príkladom“ a ešte k
tomu aj pre zahraničie? Teoreticky by ma zaujímalo ako by si skupina
predstavovala príklad pre samosprávu v Belgicku, Dánsku, Francúzsku,
Nemecku, Poľsku či Veľkej Británii, osobitne ich hlavné mestá.
Máme zastaraný zákon o územnej samospráve, ktorý hádže do jedného
mecha malé obce a veľké mestá. Je problém začať širokú diskusiu o potrebných
zmenách deľby úloh a zodpovedností. Ak má byť Bratislava príkladom pre domáce
samosprávy, v čom, ak sú 1-stupňové a drvivá väčšina bez mestských častí?
Podľa popisu súčasného stavu od viacerých
skupín, Bratislava má toľko problémov, že možná zmena na stav hodný príkladu
pre iných sa zjaví na vzdialenom horizonte, keď bude aspoň polovica z nich
odstránená.
Podľa skupiny:
„Medzi osobité úlohy a funkcie hlavného mesta
oproti iným mestám patrí:
▶
zabezpečenie
podmienok pre prijímanie zahraničných delegácií a udržiavanie národných
zastupiteľských objektov patriacich miestnej vláde s nimi spojenej;
▶
účasť
na údržbe a rozvoji historických objektov štátneho a medzinárodného významu,
kultúrnych a historických objektov národného významu, ako aj kultúrnej
infraštruktúry;
▶
účasť
na údržbe a rozvoji komunikačných systémov a dopravnej infraštruktúry štátneho
významu.“
Pri mnohých častiach skupina dáva odkazy
na dokumenty, z ktorých čerpá. K osobitným funkciám a úlohám nie je. Pochybujem,
že prvý odsek sa zakladá na nejakej právnej úprave. Asi ani taká dohoda nebude.
V rezortoch sú útvary aj pre prijímanie zahraničných delegácií.
Druhý odsek obsahuje funkcie a úlohy
každého mesta, obce ako vlastníka takých nehnuteľností. Podobne aj tretí.
Pochybujem, že Bratislava či iné mesto v SR vlastní komunikačný systém či
dopravnú infraštruktúru štátneho významu. Všetky objekty štátneho významu sú vo
vlastníctve SR.
Podľa
skupiny:
„Ak
občan v štatúte hľadá odpovede, nedostáva tak ucelenú informáciu
o tom, kto a v akom režime vie odpovedať na jeho otázky. Je
nútený si túto informáciu poskladať sám.“
Skupina navrhuje spracovať nový štatút.
Úprava sa má dosiahnuť v štyroch fázach. Prvú fázu označuje za tzv.
„poriadkovú“.
Podľa
skupiny:
„Jej
podstatou je vytvoriť novú štruktúru, aktualizovať odkazy a vypustiť
nadbytočnosti upravené v právnych predpisoch pri zachovaní odkazu na daný
právny predpis.“
„Štruktúra
návrhu nového štatútu spočíva v nasledovných akčných krokoch:
▶
koncentrácii vecných oblastí výkonu tak, aby jedna problematika nebola
riešená v dvoch, či dokonca viacerých oblastiach štatútu, ale
v jednej vnútorne štruktúrovanej časti,
▶
vnútornom
štruktúrovaní jednotlivých oblastí výkonu správy na:
○ oblasti
zverené mestu alebo mestskej časti explicitne zákonom (napr. kompetencie
v oblasti nakladania s odpadom, mestskej hromadnej dopravy, školských
zariadení, osvetlenia, správy ciest sú kompetenčne rozdelené zákonom o Bratislave
),
○ oblasti
všeobecne prenesené na obce v rámci preneseného výkonu štátnej správy (je
potrebné určiť rozdelenie úloh medzi mesto a mestské časti, obsah týchto
úloh je daný zákonom a je záväzný, v každej takto určenej úlohe
štátu, ktorá je vykonávaná obcami, je všeobecne zakotvená súčinnosť,
v štatúte je priestor pre konkretizáciu súčinnosti mesta a mestskej
časti),
○ v tretej
časti budú upravované úlohy, ktoré vyplývajú obciam zo zákonov ako takzvané
originálne, teda samosprávne úlohy,
▶ vypustení ustanovení, ktoré sú
prekopírované zo zákonov (nová elektronická zbierka zákonov
Slov-lex umožňuje vytvárať odkazy na konkrétne ustanovenia príslušných zákonov,
priestor v štatúte tak môže byť, a podľa zákona o Bratislave aj
má byť, využitý na konkretizáciu samosprávnych úloh v podmienkach
Bratislavy),
▶ aktualizácii odkazov na platné právne predpisy formou html
odkazov na ustanovenia zákonov.“
Čo by sa zmenilo?
Súčasné rozdelenie podľa kritérií originálna / prenesená pôsobnosť z najvyššej
úrovne by sa posunulo o úroveň nižšie. Občan by bol „pri poskladaní si
informácie, kto
a v akom režime vie odpovedať na jeho otázky“ odkázaný
naďalej sám na seba.
Skupina tzv. poriadkovú fázu I uzatvára:
„Takto
aktualizovaný a reštrukturalizovaný štatút by nepredstavoval zásadnejší posun
v kompetenciách. Predpokladáme preto, že na jeho prijatie by sa našla
potrebná podpora, a skôr je otázne, či je to
technicky potrebné. Pre pokračovanie do ďalšej fázy by postačovalo jeho
schválenie ako pracovnej verzie
nového štatútu väčšinou zastupiteľstva tak, aby sa ukotvilo jeho znenie aj
pre mestské časti. Zmeny, ktoré je možné predpokladať, budú mať vplyv na
dnes platné VZN a schválenie takéhoto „polotovaru“ by prinieslo len
zbytočný zmätok.“
Veľmi zvláštne, ak sa pracovnou verziou
má niečo ukotviť - právne ustáliť, niekto z(a)viazať. Má niečo kratšiu
životnosť ako pracovná verzia právneho predpisu? Strana textu o práci na
premene štatútu, ktorý by bol nielen "polotovarom", ale by priniesol
pridanú hodnotu - „zbytočný zmätok“!
V časti 3.4 Fáza II: Mapovanie
chýbajúcich úloh samosprávy skupina píše o neupravených úlohách. Podľa skupiny:
„Problém
v správnej rovine spočíva predovšetkým v tom, že ak úloha nemá jasné
vyjadrenie v štatúte, správne a samosprávne orgány ju spravidla
nemajú obsiahnutú v organizačných poriadkoch, a teda ani
v pracovných náplniach jednotlivých úsekov. Taktiež nie je zrejmé finančné
zabezpečenie týchto úloh.“
Nepoznám všetky rozpočty, ale na základe
mnohoročných skúseností pochybujem, že pre každú úlohu uvedenú v organizačných
poriadkoch možno v rozpočte identifikovať jednoznačné finančné zabezpečenie -
samostatne kvantifikované výdavky. S takým spôsobom rozpočtovania nepočíta ani
metodika zostavovania rozpočtu podľa ekonomickej klasifikácie, ani podľa
programovej štruktúry, kde najnižšia úroveň prvok sa nestotožňuje s úlohou
podľa aktov vnútorného riadenia.
Skupina pokračuje:
„V tejto
fáze preto navrhujeme nasledovný postup:
▶
analyzovať chýbajúcu službu alebo oblasť ešte
pred zaradením do štatútu z pohľadu funkčnej charakteristiky,
▶
následne navrhnúť spôsob jej zapracovania
do pracovnej verzie štatútu,
▶
jej návrh zaradiť do pracovnej verzie
štatútu.“
Analyzovať službu / oblasť z pohľadu
funkčnej charakteristiky je dôležité. Je otázne či aj správne, resp.
zmysluplné, ak sa to má diať na účely „zapracovania / zaradenia do pracovnej
verzie štatútu, ktorá (podľa skupiny) by priniesla zbytočný zmätok“.
Úplne neočakávane, súčasťou zmeny štatútu
má byť aj Fáza IV: Presadzovanie zmien v zákonoch. Podľa skupiny:
„Hlavné mesto štátu by malo mať
v systéme verejnej moci osobitné postavenie. Priestor vytvorený v rámci tretej fázy by nemal
byť obmedzený len na zmeny úloh v štatúte. Bratislava by mala dostať možnosť
predložiť a cez ministerstvá, vládu a parlament aj presadzovať zmeny
v zákonoch, ktoré sú pre jej činnosť potrebné. Miera úspechu návrhov,
samozrejme, závisí od kvality argumentácie za zmenu, ako aj kvality a funkčnosti
nového riešenia.“
Bratislava má osobitné postavanie práve
tým, že ústava ju určuje za hlavné mesto so sídlom prezidenta, národnej rady a
vlády Slovenskej republiky. Aké iné osobitné postavenie, navyše v systéme
verejnej moci, si predstavuje skupina, ani nenaznačila. Systém verejnej moci je
o deľbe úloh vrátane rozhodovania.
Text pôsobí, akoby Bratislave, jej
predstaviteľom bolo zakázané ministerstvám, vláde či subjektom zastúpeným v
národnej rade predkladať návrhy na prijímanie / úpravu legislatívy, ktorá sa
týka hlavného mesta. Skupina píše o presadzovaní. Ako si to predstavuje,
zostalo skryté.
Matúš Vallo využil jednu z podôb
predloženia zmeny zákona, ale fakticky potvrdil využiteľnosť existujúceho
princípu legislatívnej iniciatívy - poslanci NR SR podajú návrh zákona.
Ak by sa malo niečo zásadné zmeniť v
legislatívnej iniciatíve, vyžadovalo by to zmenu Ústavy SR.
Podľa
skupiny:
„...
nová úloha samosprávy je úlohou Bratislavy, pokým sa prostredníctvom štatútu
mesta nezverí do pôsobnosti mestských častí. Štatút je teda základným
rázcestím pre každého, kto vie, že danú úlohu, verejnú politiku alebo službu
vykonávajú obce a potrebuje vedieť, či v Bratislave ide o úlohu
mesta alebo niektorej z jej sedemnástich mestských častí.“
„Štruktúra
návrhu nového štatútu spočíva v nasledovných akčných krokoch:
▶
vnútornom
štruktúrovaní jednotlivých oblastí výkonu správy na:
○
oblasti zverené mestu alebo mestskej
časti explicitne zákonom (napr. kompetencie v oblasti nakladania
s odpadom, mestskej hromadnej dopravy, školských zariadení, osvetlenia,
správy ciest sú kompetenčne rozdelené zákonom o Bratislave)“
Ako
to teda je? Niektoré úlohy sú úlohami mestských častí na základe zákona, alebo
všetky úlohy mestských častí sú ich úlohami až po schválení náležitej úpravy
štatútu? Jednoznačnú odpoveď dávajú zákony. Pôsobnosti mestskej časti existujú
a existovali by aj bez úpravy v štatúte!
Štatút
hlavného mesta predpokladá a vyžaduje zákon o Bratislave na
podrobnejšie rozdelenie úloh a pôsobností samosprávy medzi mesto a jeho
časti. Podľa mňa, ak je zákonom dané rozdelenie úloh a pôsobností, niet
viac čo podrobnejšie rozdeliť. Rovnako, niet čo upraviť v postavení
a činnosti, lebo tie sú obsahom zákona, ktorý zveruje úlohu buď do
pôsobnosti mesta, alebo jeho časti.
Podľa skupiny
návrh nového štatútu by pokračoval vo:
„vypustení ustanovení, ktoré sú
prekopírované zo zákonov (nová elektronická zbierka zákonov Slov-lex
umožňuje vytvárať odkazy na konkrétne ustanovenia príslušných zákonov, priestor
v štatúte tak môže byť, a podľa zákona o Bratislave aj má byť,
využitý na konkretizáciu samosprávnych úloh v podmienkach Bratislavy)“
Ak
tomu dobre rozumiem, vypustili by sa všetky „oblasti
zverené mestu alebo mestskej časti explicitne zákonom. Napr. kompetencie
v oblasti nakladania s odpadom, mestskej hromadnej dopravy, školských
zariadení, osvetlenia, správy ciest“. Koľko by toho zostalo okrem odkazov? Občan by „pri
poskladaní si informácie, kto
a v akom režime vie odpovedať na jeho otázky“ už nebol
odkázaný naďalej sám na seba?
Ak sa tvrdí, že „nová
úloha samosprávy je úlohou Bratislavy, pokým sa prostredníctvom štatútu mesta nezverí
do pôsobnosti mestských častí“, potom by som očakával racionalitu návrhu
v podobe, že štatút bude obsahovať iba úlohy, ktoré sa ním zverujú do
pôsobnosti mestskej časti, a úpravu (sú)činnosti orgánov mesta na
zabezpečení takých pôsobností. Rovnako, úpravu (sú)činnosti mestských častí na
zabezpečení úloh v pôsobnosti orgánov mesta. Rozdelenie pôsobnosti medzi
orgánmi mesta je upravené zákonom.
Podľa skupiny:
„Pravidlá
zriaďovania stálych a dočasných orgánov mestského zastupiteľstva a miestnych
zastupiteľstiev, aj náplň ich práce sa
určujú podľa zákona o hlavnom meste SR Bratislave v štatúte.“
Podľa § 7b ods. 2 písm. b) bod 2 zák. o hl. meste SR:
„Štatút obsahuje najmä podrobnú úpravu samosprávy
Bratislavy a jej mestských častí, najmä pravidlá zriaďovania stálych a
dočasných orgánov mestského zastupiteľstva a miestnych zastupiteľstiev a určovanie
náplne ich práce.“
Snáď netreba špecializované štúdium, aby sa
vnímal rozdiel medzi „naplň ich práce sa
určuje v štatúte“ a „štatút obsahuje
určovanie náplne ich práce“.
Podľa skupiny:
„Štatútom
sa teda môže upraviť spôsob výberu členov komisií aj to, aby mesto, resp.
mestská časť bola limitovaná podielom poslancov a „neposlancov“
v komisiách.“
Nech som sa snažil ako som vedel, nezistil som,
na základe ktorej úpravy v § 7b skupina dospela k takému záveru. Ako
protiklad k ich tvrdeniu uvádzam citáciu dvoch úprav v zák.
o hl. meste.
Podľa § 6 ods. 3:
„Mestské zastupiteľstvo zriaďuje podľa potreby,
alebo ak to ustanovuje osobitný zákon, ďalšie svoje stále alebo dočasné
výkonné, kontrolné a poradné orgány a určuje im náplň práce.“
Podľa § 7 ods. 3:
„Miestne zastupiteľstvo zriaďuje podľa potreby,
alebo ak to ustanovuje štatút, ďalšie svoje stále alebo dočasné výkonné,
kontrolné a poradné orgány a určuje im náplň práce.“
Ak je právo zriadiť podľa potreby priznané
zákonom, je ním priznané aj právo rozhodnúť o zložení.
Nie je to na stratu slobody, ale strata dôvery je
(u mňa) aktuálna. Ak si skupina nedala pozor v takej elementárnej
záležitosti akou je súlad s literou a duchom zákona, prestávam sa diviť,
že dielo obsahuje ďalšie formulácie, ktoré môžu vyvolať pochybnosti
o hodnovernosti.
Na základe názvu som očakával, že kapitola bude
vychádzať z teórie riadenia s úpravou podľa poznatkov z praxe. Očakával som, že
sa v nej vážnejšie prejaví diferenciácia princípov koncentrácie a subsidiarity,
napr. podrobnejším popisom kritérií pre posudzovanie efektívnosti plnenia úloh
a pôsobností vrátane dostupnosti, ako aj v iných kapitolách zdôrazňovanej
participácie verejnosti, ktorá je ich objektom, ale aj poskytovateľom zdrojov.
Vladimír Dulla
autor sa dlhodobo venuje komunálnej problematike
0 comments:
Zverejnenie komentára